La Cour des comptes sur les congés paternité et maternité : une gestion parfois lacunaire problématique

Introduction

La gestion des congés de maternité et de paternité constitue un pilier fondamental de la politique familiale française. En rendant public son rapport 2023 sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale, la Cour des comptes met en lumière des dysfonctionnements structurels dans le suivi de ces dépenses, qui se chiffrent en milliards d’euros.

Ce rapport, fruit de la mission constitutionnelle d’assistance au Parlement, ne se contente pas de pointer des insuffisances comptables. Il établit un lien direct entre la qualité du pilotage des congés parentaux et la capacité du système de santé à prévenir les risques périnataux. À l’heure où la France fait face à un recul continu de sa natalité, ces recommandations prennent une dimension stratégique.

L’analyse de la Cour intervient dans un contexte politique marqué par la création annoncée d’un Service Public de la Petite Enfance, rendant d’autant plus urgente la rationalisation du financement des congés parentaux au sein de l’architecture de la Sécurité sociale.

Natalité en baisse et dépenses en hausse : un paradoxe apparent

Consacré aux dépenses de congés de maternité et de paternité, le chapitre IV du rapport détaille les chiffres clés de l’année : “le nombre de naissances s’est élevé à 741 000, selon l’Insee. Le nombre de congés de maternité indemnisés (tous régimes, hors fonction publique) s’établit à 630 320 et le nombre de congés de paternité indemnisés à 377 934. Le montant des indemnités journalières versées en 2021 (tous régimes hors fonction publique) s’élève à 3,6 Md€, dont 357 M€ pour le congé de paternité.”

Dans un contexte de baisse de la natalité entre les années 2014 et 2021 (-10 %), la Cour des comptes attribue l’augmentation des dépenses relatives aux congés paternité et maternité (+9 %) à l’augmentation des revenus et à l’augmentation de la durée légale du congé paternité.

Ce paradoxe apparent — moins de naissances mais davantage de dépenses — s’explique par deux facteurs structurels. D’une part, la revalorisation régulière du plafond de la Sécurité sociale entraîne mécaniquement une hausse du montant moyen des indemnités journalières. D’autre part, l’allongement du congé de paternité, passé de 14 à 28 jours en juillet 2021, a significativement accru le volume d’indemnités versées, même si le taux de recours reste inférieur aux objectifs.

Comparaison des indicateurs clés 2014-2021

Il convient de noter que ces chiffres excluent la fonction publique, ce qui signifie que le coût réel pour les finances publiques est sensiblement plus élevé. La Cour déplore d’ailleurs cette fragmentation statistique qui entrave une vision consolidée de la dépense nationale.

Une gestion du risque jugée très insuffisante

Au sous-titre “C. Une dépense peu suivie, une gestion du risque très insuffisante”, la Cour invite à une amélioration du pilotage et du contrôle du congé de maternité. La situation actuelle, déplorent les sages de la rue Cambon, ouvre la voie à des déclarations frauduleuses.

Ces derniers ajoutent : “une meilleure connaissance des dépenses liées aux congés de maternité et de paternité, y compris les congés pathologiques, serait un instrument à part entière de prévention et de suivi global de la santé périnatale.”

Le constat est sévère : les caisses primaires d’assurance maladie ne disposent pas d’outils suffisants pour détecter les anomalies dans les déclarations de congés. Le contrôle médical est quasi inexistant pour les congés pathologiques, pourtant accordés de manière croissante. L’absence de croisement systématique des données entre les employeurs, les professionnels de santé et les caisses crée des angles morts propices aux abus.

Les conséquences concrètes du défaut de pilotage

Au-delà du risque de fraude, le défaut de suivi a des conséquences directes sur la santé publique. Sans données fiables sur les congés pathologiques, il est impossible d’identifier les populations à risque, d’adapter les protocoles de suivi prénatal, ou de déployer des actions de prévention ciblées. La Cour souligne que dans d’autres pays européens, comme la Suède ou les Pays-Bas, le suivi des congés parentaux est intégré aux systèmes d’information de santé périnatale, permettant une détection précoce des complications.

L’intégration dans les conventions d’objectifs : un levier pour la santé périnatale

La Cour déplore qu’aucun objectif de taux de recours aux congés de maternité ou de paternité indemnisé, ou de santé maternelle des femmes actives, ne figure ni dans la convention d’objectifs et de gestion (COG) de la branche maladie du régime général, ni dans celle du régime agricole.

Elle invite ces conventions à mesurer — et mentionner — “le taux et les conditions de recours aux congés pathologiques, qui pourraient permettre de mieux appréhender les risques et les pathologies pendant la grossesse et à la suite de la naissance, pour la mère comme pour l’enfant.”

Cette absence d’indicateurs dans les COG est d’autant plus regrettable que ces conventions constituent le principal outil de pilotage de la performance des caisses. En n’incluant aucun objectif relatif aux congés parentaux, l’État se prive d’un levier pour améliorer l’accès effectif des parents à leurs droits. Des études montrent que les femmes occupant des emplois précaires ou à temps partiel sont moins susceptibles de bénéficier de l’intégralité de leur congé maternité, sans que cette réalité ne fasse l’objet d’un suivi systématique.

Le congé de paternité : un recours encore inégal

Le taux de recours au congé de paternité, bien qu’en progression depuis son allongement, reste inégalement réparti selon les catégories socioprofessionnelles et les secteurs d’activité. Les travailleurs indépendants, les agriculteurs et les salariés de très petites entreprises présentent des taux de recours nettement inférieurs à la moyenne. La Cour recommande que les COG intègrent des objectifs de réduction de ces inégalités d’accès, considérant que le congé de paternité joue un rôle dans l’implication précoce du père et, par extension, dans le bien-être de la mère et de l’enfant.

Le transfert vers la branche famille : un enjeu de 2 milliards d’euros

La Cour des comptes recommande entre autres d’achever le transfert du financement des congés de maternité et de paternité vers la branche famille en veillant à préserver l’équilibre financier de la branche.

Il s’agit d’un montant de 2 milliards d’euros que devrait donc, en accord avec la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2023, porter la branche famille, par ailleurs également chargée du financement des modes de garde, un enjeu fondamental à l’heure de la réflexion autour du “Service Public de la Petite Enfance”.

Ce transfert n’est pas qu’une opération comptable. Il traduit une vision politique : les congés parentaux relèvent davantage de la politique familiale que de la gestion du risque maladie. En les rattachant à la branche famille, l’État affirme que la parentalité est un investissement social, pas seulement un risque à couvrir. Toutefois, la Cour met en garde : ce transfert ne doit pas fragiliser une branche famille déjà sollicitée par le financement des crèches, des assistantes maternelles et des aides à la garde d’enfants.

La cohérence avec le Service Public de la Petite Enfance

Le Service Public de la Petite Enfance, annoncé comme une priorité gouvernementale, vise à garantir à chaque famille une solution d’accueil pour son enfant avant l’âge de trois ans. L’intégration du financement des congés parentaux dans la branche famille prend tout son sens dans cette perspective : le congé parental constitue la première forme d’accueil du jeune enfant, celle qui précède le recours à une crèche ou à une assistante maternelle. Une gestion unifiée permettrait de mieux articuler ces différents dispositifs.

Perspectives européennes et enseignements comparatifs

La France n’est pas seule à faire face à ces défis. Plusieurs pays européens ont engagé des réformes significatives de leurs dispositifs de congés parentaux, offrant des points de comparaison utiles.

En Suède, le congé parental de 480 jours, partageable entre les deux parents avec 90 jours réservés à chacun, est considéré comme un modèle. Le taux de recours des pères y dépasse les 90 %, contre environ 70 % en France pour un congé pourtant bien plus court. L’Allemagne, après avoir constaté une faible utilisation de son congé parental par les pères, a introduit en 2007 le Elterngeld, une allocation parentale proportionnelle au revenu, assortie de mois bonus pour le partage entre parents. Le taux de recours des pères est passé de 3 % à plus de 40 % en dix ans.

Ces exemples montrent que la conception du dispositif — durée, rémunération, caractère obligatoire de certaines périodes — influe directement sur les comportements. La recommandation de la Cour d’intégrer des objectifs de recours dans les COG s’inscrit dans cette logique : ce qui n’est pas mesuré ne peut pas être amélioré.

Conclusion

Le rapport de la Cour des comptes sur les congés de maternité et de paternité dépasse le cadre d’un simple audit financier. Il met en évidence les liens entre pilotage budgétaire, égalité d’accès aux droits sociaux et prévention en santé périnatale. Les recommandations formulées — meilleur suivi statistique, intégration dans les COG, achèvement du transfert vers la branche famille — dessinent une trajectoire cohérente vers une politique de parentalité plus efficace et plus juste.

À l’heure où la France enregistre un recul historique de sa natalité, la qualité de l’accompagnement des parents durant les premières semaines de vie de l’enfant n’est pas un sujet secondaire. C’est un investissement dans le capital humain de demain, dont la rentabilité sociale dépasse largement le coût budgétaire. La mise en oeuvre rapide des préconisations de la Cour constituerait un signal fort en direction des familles.

Accéder au Chapitre IV du rapport 2023 sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale